|
Журнал "Эксперт - Урал", Постарайтесь получить удовольствие
Автор публикации: Ю. Немытых
Юрий Немытых: Форсированное создание городских агломераций оценивается экспертами в разбросе от «насилия над территориями» до «перспективной стратегии». Мегаполисы будут успешны, если не ущемят экономических и политических прав малых городов, а их создание пойдет «снизу» с широким участием общественности.
В начале апреля одной из самых популярных тем в СМИ стало создание агломераций. Повод для заочной дискуссии дали заявления представителей Минрегионразвития РФ о создании в России мегаполисов за счет слияния областных центров с близлежащими населенными пунктами. В сообщениях чиновников прозвучал предварительный список из 14 крупных кандидатов в агломерации, которые в этом случае станут опорными точками страны и поднимут собственный статус до мирового уровня. УрФО по соотношению областных центров и потенциальных мегаполисов находится на первом месте: такую судьбу прочат трем из шести — Екатеринбургу, Тюмени и Челябинску.
Идея создания агломераций включена в один из разделов концепции долгосрочного развития РФ, разработанной министерством. По словам заместителя директора департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования этого ведомства Максима Перова, в документе четко прописано совершенствование принципов многополярности, в том числе необходимость проектирования и строительства агломераций. Когда документ будет утвержден федеральным правительством, понадобятся проекты создания агломераций. Инициатива должна исходить от регионов: в федеральном центре разрабатывать проект, например екатеринбургской агломерации, не собираются.
— Каких-либо специальных конкурсов по отбору проектов создания агломераций не будет. В принципе городов, которые имеют потенциал роста до мирового уровня, немного, — подчеркивает Максим Перов. — Большее внимание уделяется инструментам федеральной поддержки той или иной агломерации. Нет такого общего подхода — деньги взять и потратить. Есть федеральные целевые программы, особые экономические зоны, проекты федерального инвестфонда… Система господдержки достаточно гибкая, был бы проект. Если такой проект разработает Екатеринбург, мы его обсудим. Если проект будет способствовать межрегиональному развитию, тогда те или иные его объекты смогут участвовать в программах финансирования. Но, конечно, это произойдет в том случае, если концепция регионального развития, в том числе создания агломераций, будет поддержана правительством РФ. Вероятно, это случится уже в этом году.
Таким образом, концепция готовится, хотя идея обсуждалась только в кабинетах федеральных чиновников. Все это ставит под сомнение утверждение о том, что инициативы создания агломераций на практике будут исходить снизу.
В муниципалитетах областных центров о существовании федерального проекта не слышали (а там между тем существуют собственные планы создания агломераций), в городах-сателлитах — и подавно. «Для нас объявление Минэкономразвития — новость неожиданная, — говорит помощник главы городаспутника Екатеринбурга Верхней Пышмы Андрей Ткачев. — На мой взгляд, подобные выступления — лишь попытка обозначить активную деятельность министерства. Пока никаких реальных разработок, директив, указаний нам не поступало». Ему вторит мэр другого екатеринбургского сателлита — Березовского Вячеслав Брозовский: «До сих пор нет никаких конкретных сведений по одной простой причине — этот план существует только в черновиках. Еще очень много времени необходимо для того, чтобы он появился».
Провокация сверху
Конкретики действительно почти нет. Неразбериха начинается уже со списком потенциальных агломераций. Цифра 14 прозвучала в интервью федеральному СМИ Юрия Перелыгина, директора департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Минрегионразвития. В числе претендентов названы Иркутск, Красноярск, Челябинск, Тюмень, Екатеринбург, Новосибирск, Самара.
Критерии выбора не ясны. Из трех указанных уральских городов объективные предпосылки для создания агломерации есть только у Екатеринбурга. Кандидаты на слияние с ним — достаточно развитые Верхняя Пышма и Березовский, возможно Среднеуральск и Первоуральск. Хотя, по определению, например, пресс-службы администрации Первоуральска: «Город на большом отдалении от Екатеринбурга. Вряд ли даже за 20 лет удастся освоить те 37 километров, которые нас разделяют».
С Тюменью и Челябинском тоже непросто. Председатель комиссии по городскому самоуправлению тюменской городской думы Павел Головин отмечает: «У Тюмени городов—спутников просто нет, ближайшие Заводоуковск и Ялуторовск расположены в 80 — 100 км. Поэтому укрупняться, скажем, по примеру Екатеринбурга у нас не получится. Последнее укрупнение Тюмени за счет присоединения близлежащих деревень и поселков произошло на рубеже 90х.
В результате население областного центра выросло, а экономика осталась на прежнем уровне: в деревеньках нет промышленных предприятий, следовательно, и налоги платить некому. В прошлом году городскую территорию расширили еще на 450 тыс. га, но уже без присоединения других населенных пунктов. По-моему, о присоединении можно вести речь только после того, как в эти муниципалитеты будут привлечены инвестиции и там начнут размещаться какие-либо производства, которые впоследствии начнут работать на экономику города».
Схожая ситуация в Челябинске. Представитель тамошней мэрии лаконичен: «Все, что можно было объединить с Челябинском, объединили еще три года назад. Больше сливаться не с кем».
Допустим, критерием отбора городов было не наличие мощных спутников и количество населения в них, а степень проработанности собственных проектов агломераций на местах. Тоже не выходит. Если верить источнику в екатеринбургской мэрии, «проект Большого Екатеринбурга разрабатывается ни шатко, ни валко. Примерное направление работы ясно, но перспективы создания такой агломерации совершенно не очевидны. Сами муниципалитеты не стремятся сотрудничать с мэрией Екатеринбурга в этом вопросе. Да и генплан развития областного центра до 2015 года рассматривает его фактически в нынешних границах. Слияния с окрестными муниципалитетами в нем нет».
Для сравнения: администрация Пермского края разработала план создания агломерации вокруг Перми, включающей Добрянку, Полазну, Кукуштан, Краснокамск. Судя по активности, с которой власти продвигают его в средствах массовой информации, работы идут полным ходом. Но в перечислениях федеральных чиновников Пермь не звучала.
Нечеткость критериев отбора и неокончательность списков закладывает бомбу под весь проект. Сотрудник одного из московских институтов, занимающихся урбанистикой, уверен: «Здесь скрыт большой политический риск. Городов второго и даже третьего порядка — хороших потенциальных кандидатов в агломерации — очень много. Я вам гарантирую, что как только появится какой-нибудь законопроект, в том же Совете федерации начнется просто буря, пойдут массовые жалобы со стороны городов: а чем мы хуже, почему не мы вошли в этот блок? Это может дезавуировать саму идею. Те, кто в агломерации не войдут, станут утверждать: некоторые, чтобы попасть в программу, деньги чемоданами раздают».
Но еще большая проблема — отсутствие четко сформулированных механизмов создания агломераций. В тюменской горадминистрации нам рассказали: «Информация о концепции носит достаточно общий характер. В ней есть рациональное зерно, но пока представлен только макет концепции без финансового и нормативноправового обеспечения.
И вопросов больше, чем ответов. Непомерно сжатые сроки (20 лет), отрыв концепции от сложившейся демографической ситуации предвещают крупные управленческие проблемы в реализации идеи».
Директор Института стратегического анализа и социального проектирования Эдуард Абелинскас отмечает, что не проработаны важнейшие политические вопросы: Механизм слияния не предложен, как он будет коррелировать с законодательством о местном самоуправлении, не понятно. Для глав областных центров идея создания агломерации — палка о двух концах. Понятно, что чем больше территория, тем больше бюджет. Но до мэров Москвы и СанктПетербурга, являющихся одновременно главами субъектов федерации, в региональных мегаполисах все равно не дотянуться. А наращивание влиятельности может сослужить мэрам плохую службу. Вопрос о назначении глав крупных городов по примеру губернаторов поднимался уже не раз, и идея укрупнения может ускорить принятие соответствующего закона.
В общем, агломерация — пока только замысел, о цельной концепции или руководстве к действию говорить не приходится. Вопрос: зачем Минрегионразвития выдало сырье? (В том, что это намеренный вброс информации в СМИ, уверены многие респонденты.) Есть две версии. Первая низкая: чиновники означенного ведомства с завидной периодичностью выстреливают малореализуемой, но глобальной идеей, чтобы показать, что работают. Вторая высокая: наверху понимают — концепция агломераций готовится на уровне федерации, но их создание должно идти по инициативе снизу. Это попытка привлечь к идее внимание общественности на местах, простимулировать муниципалитеты к более активной подготовке собственных проектов, к диалогу как с федеральными ведомствами, так и друг с другом.
Реакция снизу
Ставилась ли на самом деле цель вызвать обсуждение на местах? Если да, то она достигнута. Эксперты живо откликались, мнения оказались максимально разнообразны. У агломераций обнаружились ярые противники. Это в первую очередь экологи. Ольга Подосенова, координатор екатеринбургского отделения организации «Экозащита»: «Стремление к образованию городских агломераций, тем более к слиянию муниципалитетов, идет вразрез с мировыми тенденциями. В развитых индустриальных странах жители мегаполисов переезжают в соседние муниципалитеты, ближе к природе, при этом никто не жаждет слить, например, Беркли с СанФранциско. Наоборот, стараются сохранить самостоятельность небольших муниципалитетов. Создание крупных агломераций повлечет нарастание урбанизации, отодвинет леса от уральских городов и еще больше отдалит горожан от природы, негативно повлияет на показатели загрязненности воздуха».
Руководитель проектов направления «Муниципальное экономическое развитие» Фонда «Институт экономики города» (Москва) Денис Визгалов считает, что от агломераций, созданных административными методами, проку не будет (см. «1:9 не в пользу агломераций»). По его мнению, процесс должен идти естественным путем.
Представители администраций областных центров, наоборот, с энтузиазмом воспринимают возможность его ускорить. Начальник пресс-службы главы города Екатеринбурга Константин Пудов: «Да, процесс объединения городов идет, но пускать его на самотек нельзя. Потому что, несмотря на объединение информационных потоков и перемещение жителей из одного города в другой, существует формальное территориальное деление, обойти которое по законодательству невозможно. Так, глава Екатеринбурга платит надбавки екатеринбургским бюджетникам, но не сможет делать то же для бюджетников Верхней Пышмы или Березовского. Плюсы от слияния городов неоспоримы. Во-первых, повысится статус малых городов. Во-вторых, появятся новые площадки для застройки на межгородских пространствах. Втретьих, улучшится транспортная и логистическая структура. Так, сообщение между Екатеринбургом и городамиспутниками приобретет статус городского, следовательно, снизятся цены на проезд. Строительство ветки метро до Верхней Пышмы или троллейбусной линии до Арамиля перестанет казаться прожектом».
Представители бизнеса традиционно воспринимают любые глобальные идеи властей со скепсисом, и потому от комментариев воздерживаются. Единственные, кто откликнулся, — предприниматели, чья деятельность связана с транспортом и логистикой (уже сейчас ясно, что эти отрасли получат дополнительные импульсы вне зависимости от того, какие механизмы создания агломераций будут выбраны). Челябинский эксперт по развитию транспортных систем Яков Гуревич: «При объединении городских агломераций в единую административную единицу появятся новые возможности для оптимизации и развития транспортных систем и логистики. Приведу пример: первым в России опытом транспортной системы мирового уровня может стать линия скоростного трамвая, связывающая строящийся район Академический с центром Екатеринбурга. Существует множество стимулов и возможность сделать это к саммиту Шанхайской организации сотрудничества 2009 года. В то же время подобная система, предназначенная для связи “Золотой долины” с центром Челябинска, неизбежно будет сталкиваться с административными проблемами, поскольку “Золотая долина” находится за чертой города. Агломерации снимут подобные препятствия».
Инфраструктурный компромисс
Минэкономразвития не в первый раз фонтанирует сколь глобальными, столь и расплывчатыми прожектами. Один из наших респондентов навскидку припомнил два: «Сначала это была идея объединения регионов. Не того, которое мы сейчас наблюдаем, а совсем другого. Я видел карту под грифом министерства, где вся страна поделена на 16 крупных губерний. Предполагалось, что все они будут иметь одну столицу. Но поделены они были совершенно абстрактно. То есть понятно: сидят люди в кабинетах, чертят какие-то кружочкиквадратики и знать не знают этой огромной страны — чем она живет. Ингушетию предполагалось соединить с Северной Осетией: это там, где войска стоят вдоль улиц, и если их убрать, начнется резня… Камчатку хотели с Приморьем слить. Бедный губернатор: он только тем бы занимался, что летал на вертолете с одного края подотчетной территории на другой. Вторая идея, озвученная в начале прошлого года, не лучше: собрать весь ресурсный потенциал страны и вкопать его в инфраструктурный жгут между СанктПетербургом и Москвой. Сделать такую огромную полосу для развития. То есть ставить там новые города, селить людей, строить скоростные дороги, делать свободные экономические зоны с налоговыми льготами и прочим. Зависть, наверное, сработала: между НьюЙорком и Вашингтоном есть такое, а у нас нет».
Идея с агломерациями при всей непроработанности — все же не такой оголтелый прожект. Во-первых, если «губернии» и «инфраструктурный жгут» — образования надуманные, то агломерация — процесс естественный, идущий постоянно. Вопрос лишь в том, подталкивать его или нет. Во-вторых, сложно себе представить, кто бы стал поддерживать реализацию первых двух идей. А у агломераций есть минимум одна влиятельная группа сторонников — политические элиты крупных городов, потенциально способных стать центрами агломераций. В конечном счете, перспектива реализации проекта во многом зависит от того, будут ли поддерживать агломерации муниципалитеты политические элиты городов-спутников.
И их позиция напрямую связана с механизмами агломерирования, статусом самих агломераций и разграничениями полномочий внутри них. Механизм первый: административное объединение (спутники вливаются в «большой город», утрачивают самостоятельность и собственные бюджеты и становятся районами). Подобный вариант по существующему законодательству не реализовать без согласия поглощаемых муниципалитетов. А согласия добиться непросто. Глава городского округа Верхняя Пышма Юрий Яковлев: «Высказывать собственное мнение по этому вопросу сложно. Понятно, что если будут приняты нормативноправовые документы, мы будем их выполнять. Но одно дело — быть самостоятельным муниципальным образованием с собственным бюджетом и возможностью принимать независимые решения по ряду вопросов, и совсем другое — районом Екатеринбурга. Естественно, в каждом деле есть и свои плюсы, но минусов тут, на мой взгляд, больше».
И дело не только в том, что политические элиты не захотят терять самостоятельность и власть. Член научнометодического Совета по региональному развитию МЭРТ РФ, директор Института экономики УрО РАН Александр Татаркин: «Уровень жизни в сателлитах порой выше, чем в центральном городе. В Свердловской области, например, в этом плане больше всего опасений у Верхней Пышмы. За счет Электрохимкомбината, других предприятий, она очень активно развивается в социальном и экономическом плане. Люди там опасаются, что планка может снизиться» (см. «Крепить связи»).
Второй вариант механизма, с нашей точки зрения, — достойный компромисс между интересами большого и малых городов. Вячеслав Брозовский: «Я за политическое объединение с разделением хозяйственных полномочий. Все вопросы по хозяйству (транспорт, строительство дорог, мелкие инвестиции, местечковый бизнес) должны решать руководители маленьких городов, а представительские и политические функции, вопросы крупных инвестиций взяли бы на себя мэры (либо команда управленцев) головного города». При таком раскладе возможно создание дополнительных бюджетов агломераций (при сохранении бюджетов участников), средства которых пойдут в основном на развитие инфраструктуры, что, по мнению многих, принесет пользу и центральным городам, и спутникам.
Но и рост инфраструктуры — не абсолютное благо. Ее форсированное развитие может усилить процессы перетока ресурсов (прежде всего человеческих и финансовых) из спутников в центр. Полноценной агломерации не получится: центр будет пухнуть, а спутники превратятся в аналог спальных районов. Чтобы этого не произошло, параллельно с процессом агломерирования (а лучше до него) должно идти усиленное создание центров притяжения капитала (бизнесов, рабочих мест, культурных и досуговых объектов) в малых городах. В идеале перетоки всевозможных ресурсов между спутниками и центром должны уравновеситься.
Наконец, чтобы агломерации создавались в интересах населения, формирование проектов реально, а не на словах должно идти снизу: от спутников — в центральные города, оттуда — на уровень федерации. Практика многих структурных преобразований показывает: спускаясь сверху, многие адекватные новации неизбежно искажаются, а поставленные цели и задачи не выполняются, часто потому что приказ сверху неадекватен местным реалиям. «Я надеюсь, что идеи с агломерациями — не вердикт государства, а приглашение к дискуссии всех заинтересованных сторон», — закончил беседу с нами один из экспертов. Присоединимся.
|
